內容摘要：去年，國民經濟發展已轉入新常態，并由國家確立了“一帶一路”長期發展新戰略。面對國內經濟結構調整和國際市場供求變化，如何在體制、機制上對油氣產業等諸多方面進行深層次的改革，即是適應我國“四個革命、一個合作”能源變革總趨勢和總目標的重大問題。在此背景下，嘗試性地討論可能行之有效的改革路線圖思路，將很有意義。筆者認為，知易行難，還原能源商業屬性，尤其在進入油氣改革深水期的現階段，首先將遇到的就是，在確保國有企業主體地位且選擇改革模式的原則下，研究提出一套適應當前乃至中遠期發展的石油天然氣行業改革思路與方案。同時，本文也擬就已出臺的有關政策措施及推進改革的相關框架問題，進行探討。

關鍵詞：油氣、體改、框架、建議

隨著國內油氣資源需求擴大及國際市場格局變化，油氣體制改革內外部條件在逐步成熟。從體制、機制上，打造公平、開放、包容的市場環境；建立第三方準入的市場制度及啟動油氣行業立法工作均成為主要目標。知易行難，依據現階段實行的難易程度及所需時間，我們感到，本輪改革似可分為“低案”及“高案”兩種，且兩案相輔相成。同時，需要指出的是，此番改革的核心之一，即在引入充分市場競爭機制的前提下，如何妥善處理與確保國企的主體地位的關系。

本文將試圖從改革思路框架入手，對措施執行難易程度及關聯性進行淺析；同時，對方案提出的背景、政策進行梳理，通過對油氣市場及體制的探討，為下一步改革提供參考思路。

一、油氣體改要點：

油氣行業改革措施可包括高、低兩套方案。低案以整合現有市場要素為基礎，通過在勘探開發、定價機制及監管等方面引入一系列措施推動改革。高案則更多關注于行業立法及對產業鏈拆分等領域的系統的改革。

實際上，兩套方案在實施過程中相輔相成。短期內選擇“低案”，以整合為主要方式，從解決已有市場架構中存在問題入手，推動改革進行。當前期目標逐步完成，結構性因素成為阻礙產業發展的主要障礙時，可以認為啟動以“拆分”及“立法”為主要內容的“高案”時機已經成熟。

（一）油氣改革“低案”：

“低案”以整合為基礎，涵蓋混合所有制、監管、三方準入、價改、多元化與油氣交易中心設立等內容，以解決制約行業短期發展障礙為主要目標。

首先，可通過在上游油氣勘探開發領域引入混合所有制，以加快資源開發速度并推動與之相關的技術研發。目前，我國陸地、海洋油氣勘探及煉化分別由三大國有石油公司為主運營管理。多元引入具有資質的民營及境外資本，有助于激發整體活力，提升我國油氣資源勘探開發水平。同時，隨著行業內競爭程度升高，技術研發與交流水平也將加快。

第二，推動中游管輸領域建立第三方準入制度。油氣管網建設因其長周期、高投資屬性，具有天然壟斷性。為防止投資方利用壟斷性市場地位阻礙其它從業者接入，應盡快設立第三方公平準入制度；允許具有相應資質企業使用管網陳余輸送能力，提升整個管網系統負載率。但是，考慮到目前中國管網規模與發達國家尚存在不小差距，為鼓勵現有管道建設方繼續投資，“低案”對管道所有權及運營權獨立等內容在確保第三方準入的前提下，可暫不涉及。

第三，推動監管體系整合，保障改革措施推進。我國油氣行業存在多頭監管現象。勘探、定價及工程建設審批分別隸屬不同部委，在監管執行過程中造成了責權不明及政策沖突等問題。下一步，可嘗試整合各部委管轄權限，以國家主管部門（如國家能源局）為統一窗口，進行監管及政策發布，從而提高行政效率并保證相關政策的穩定及持續。

第四，加速油氣價格改革，理順市場供需關系。針對油氣價格體系，國家已采取了一系列改革措施。天然氣定價領域包括：2011年在廣東及廣西兩省推動以“市場凈回值計算法”為核心的天然氣定價體系改革；2015年確定國內天然氣存量與增量氣并軌。同期，在成品油定價機制方面，亦通過取消所需價格波動幅度及縮短窗口期等措施，一定程度上提升了定價體系靈活性。但是，當前體系距充分反映市場供需情況尚有一定距離。因此，下一步可嘗試進一步增強氣價與市場聯動性，同時，可適時考慮取消成品油定價窗口期，力爭最終將油氣價格變為反映市場變化的“晴雨表”。

最后，為促進價改順利實施，應積極拓寬油氣進口渠道并適時發展相關產品遠期及期貨交易平臺。一方面，應積極開發油氣進口市場。通過LNG及跨境管道運輸等多種方式拓寬我國能源獲取方式，打破由單一進口方式所引發的輸入性風險；與此同時，通過積極建設油氣期貨交易平臺，發現價格并提升我國在世界油氣定價體系中話語權。

（二）油氣改革“高案”：

上述措施系以現有產業格局及政策架構為基礎，通過整合手段，嘗試解決困擾油氣行業發展的中短期問題。但是，隨著改革逐步深入，制約產業長期發展的制度性因素仍將逐步顯現。上下游由一家經營的模式與我國日益增長的能源需求間矛盾，在產業結構調整的新常態下可能日益突出。最近，有跡象顯示，國際能源巨頭正在通過加速剝離非核心資產以降低成本壓力。這說明，通過獨家全產業鏈式介入維持高利潤水平時代將逐步結束。按此，通過拆分留下上游核心領域，三商分離各自發展，將成為油氣產業新的發展趨勢。

在此背景下，實施“高案”的將可能成為推動我國油氣產業改革與發展的考慮之一。

首先，根據對成熟市場模式及產業現狀的分析，對產業鏈上、中、下游的拆分勢在必行。該措施可以“三商分離”形式完成。在長期改革計劃中，油氣公司（即供應商）將主要關注于利潤水平較高的上游勘探開發領域。管網系統（即運輸商，包括油氣管道、LNG接收站及儲氣庫）將從三大國有石油公司剝離并建立新的管道公司。管道運輸業務將與油氣銷售業務分離，并作為獨立運營平臺接受有關部門監管。最后，三大國有石油公司還將陸續退出下游零售及煉化領域（剝離運營商角色）。該領域將最終形成高度競爭化市場。

其次，拆分過程中對市場秩序及商業規則的保護有賴于建立高效、統一且獨立的監管體系，因此啟動《石油天然氣法》立法工作勢在必行。我國油氣行業立法存在缺失，現行法律、法規及政策由多部門分別頒布并實施。對上游及中游管網監管低效且不乏相互沖突，其并不足以防止拆分過程中出現質量控制體系失效、管網投資放緩及價格體系失控等問題。獨立的《石油天然氣法》將對政府在產業鏈各部分所需履行的監管職責及企業業務覆蓋范圍做出明確規定，從而自根本上防止上述問題出現。對油氣行業實行資質管理，規范政府行為。

在“高案”執行過程中，“拆分”與“立法”兩部分缺一不可。通過“拆分”推動建立良性市場競爭及新型監管體系是破除體制性障礙的重要基礎。而“立法”則是確保“拆分”在有法可依及可控的環境下進行的唯一手段。

目前，油氣領域改革業已逐步啟動。下面，我們將對各措施內容、政策支持及實施情況進行簡要梳理。

二、原油領域面臨挑戰與改革措施

為便于分析，將當前原油領域改革中所遇到問題及相應對策按照產業鏈劃分進行梳理。同時，因“高案”中涉及“產業鏈拆分”及“行業立法”部分是針對整個市場及監管體系進行探討的，故單獨列出。

（一）上游：建議改革由如下方面進行突破：

1.逐步放開原油進口權。此項改革包括三方面內容：第一，逐步對非國營企業放開進口資質限制；第二，逐步對非國營企業放開進口配額限制；第三，允許企業不受“排產計劃”限制，自行安排煉化、銷售。

目前，已頒布政策支持文件包括：《國務院關于支持外貿穩定增長的若干意見（國發辦[2014]19號）》及《國家發展改革委關于進口原油使用管理有關問題的通知（發改運行[2015]253號）》兩份文件。

項目試點方面，已有民營企業獲得地方政府批準。2014年8月27日，新疆廣匯集團下屬廣匯能源發表聲明，公司接到新疆維吾爾自治區商務廳通知，已收到國家商務部下發《商務部關于賦予新疆廣匯石油有限公司原油非國營貿易進口資質的批復文件》。批準其獲得20萬噸原油非國營貿易進口資質，并根據市場情況自行安排煉化企業。

2.加快勘探領域引入混合所有制。已頒布政策文件包括：《關于進一步維護新疆社會穩定和實現長治久安的意見（中發[2014]5號）》及國土資源部《新疆油氣勘探開發試點工作方案》。

在上述政策支持下，2015年中國石油天然氣股份有限公司敲定新疆為勘探開發領域混改試點。其董事會決議確定拿出區內區塊（克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區塊）不超過49%的股權引入地方資本。

3.通過多元化能源投資,保障境外上游資源安全。在“一帶一路”戰略下，中俄雙方領導人通過簽署《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于深化全面戰略協作伙伴關系、倡導合作共贏的聯合聲明》；《中俄東線天然氣合作項目備忘錄》及《關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》，明確雙方將在能源、航天及金融等領域推動雙邊合作。

能源合作方面，在通過陸路管道，獲得俄羅斯聯邦及中亞國家石油資源同時，可考慮向投資地區提供所需基礎設施、交通設施及社區投資，以建立核心利益關聯架構，形成多贏局面。

（二）中游：建議在油氣管網第三方準入方面尋求突破：

1.建立油氣管網公平準入制度：2014年2月13日，國家能源局印發《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》，對三方準入的制度、條件及程序等事項做出明確定義。為進一步推動相關制度建設，10月27日國家能源局綜合司印發《關于做好油氣監管相關信息報送工作的通知（國能監管[2014]701號）》，并于2015年4月1日組織召開“油氣管網設施公平開放監管會議”。

為配合下一步工作開展，陜京、渝濟天然氣管道及江蘇如東LNG接收站已開放一些業務，正在規劃建設的相關管網設施也充分考慮了開放功能。

（三）下游：改革突破點為建立石油戰略儲備、完善成品油定價機制及推動石油期貨交易：

1.推動原油戰略儲備體系建設。主要目標為2020年前分三期完成相當于100天石油凈進口量規模的國家石油儲備庫建設工程。

2.完善成品油定價機制。建議進一步考慮縮短成品油價格調整窗口期、降低（或取消）油價波動幅度、增加掛靠種類，以增加成品油低價機制的市場靈活性。

3.推動中國石油期貨交易。以《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見（國發[2014]17號）》為基礎，證監會于2014年12月正式批準上海期貨交易所在其國際能源交易中心開展原油期貨交易。目前，已恢復“石油瀝青”交易品種，但交易規模擴大及期貨市場建設仍需進一步政策支持。

（四）立法：建議啟動油氣行業相關立法程序，推動建立油氣行業最高法律《石油天然氣法》（“高案”措施）

（五）三商分離：防止企業形成壟斷經營模式，通過對各環節進行拆分，實現“三商分離”目標。即勘探企業止步于上游資源開發；中游管網徹底與上游企業剝離，同時嚴禁涉足下游零售領域；下游最終形成高度競爭的零售及煉化市場。（“高案”措施）

三、天然氣領域面臨挑戰及改革措施

對中國天然氣行業改革須以頂層設計為藍圖，可嘗試由非常規天然氣開發、下游市場完善、定價體系改革三方面入手：

（一）頂層設計。習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上提出能源領域“四個革命、一個合作”理念，結合“一帶一路戰略”中對能源走出去的構想；同時，遵照《國家能源安全戰略行動計劃》（以下簡稱“行動計劃”）要求，筆者認為未來天然氣改革須從需求、供應、技術及體制四個方面進行革命、尋求突破。

1.調整、引導能源需求向清潔化方向發展。根據“行動計劃”及現有能源結構與布局，進一步推動天然氣使用及壓縮煤炭消費將可能成為下一階段改革重點。在能源需求變化的“新常態”背景下，要大力提升天然氣使用比例，并要重點通過開發高端天然氣用戶群（例如遠洋海運LNG燃料加注等）予以推動。同時，要繼續加快完成發電設施煤改氣工作。

2.多元化天然氣供應渠道，積極推進區域合作。為達到2020年天然氣消費量4000億立方米目標，除穩步提升國內天然氣生產，最重要的是多元化開拓天然氣進口渠道。為更好貫徹“一帶一路”戰略，我國已建立聯通俄羅斯、中亞及緬甸的天然氣管網，并可考慮通過拓展現有管線連接遠東、東歐及東盟成員國天然氣市場的可行性。同時，通過建設中巴經濟走廊、孟中印緬經濟走廊，為進入中東油氣資源市場搭建橋梁。

3.推動上游勘探技術進步，穩步提升天然氣產量。非常規氣及深海天然氣開發對提升我國天然氣自給率有重大意義。對此，我國已編制非常規油氣發展規劃并正組織科技攻關，通過科技創新和開放合作，努力打破相關勘探核心技術瓶頸，結合我國地質勘探開發實際情況，獲得具有我國獨立知識產權的勘探開發技術。破解技術難題，一方面可通過加大對水平壓裂及深海鉆探技術研發的投入；另一方面，也可嘗試搭建技術交易平臺。通過與國際頂級油服機構合作，提升整體研發水平。

4.破除市場機制障礙，推動體制改革進行。根據“管住中間，放開兩邊”原則，在國家推動頁巖氣第三輪公開招標背景下，逐步在上、下游引入民營資本。中游可在相關法規基礎上，繼續推動管網獨立運營、監管，并著手建立第三方準入制度。同時，積極利用已設立的天然氣長約及期貨產品交易機制促進天然氣價格發現。在新常態下，抓住機遇，通過油氣期貨交易市場的鞏固發展，進一步確立天然氣運營市場化的體制與機制。

（二）上游部分，主要包括推動頁巖氣市場建立和拓寬天然氣進口渠道兩個考慮。

1、推動中國頁巖氣市場建立。中國頁巖氣儲量巨大，但市場發育程度不高。目前，國家已采取一系列措施推動相關市場建立。

在產業政策支持方面，2012年國家發展改革委會同財政部、國土資源部及國家能源局制定了《頁巖氣發展規劃（2011-2015）》。隨后，相關部委進一步起草了《頁巖產業政策》及《關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知（財建[2012]847號）》對產業政策及財政補貼制度細則進行規定。

同時，相關職能部門也在積極推動制度改革及項目試點工作進行。國土資源部在完成兩輪頁巖氣探礦權招標基礎上已啟動第三輪頁巖氣探礦權競爭出讓準備工作。2013年9月，國家能源局批復設立涪陵國家級頁巖氣示范區；2014年8月，國土資源部同意設立黔北頁巖氣綜合勘查試驗區。

為完善并推動該市場發展，下一步可考慮推動相關技術及勘探裝備研發（結合中國地及開采區周邊環境）；考慮搭建相應的技術裝備交易平臺；并在勘探開發中積極引入混合所有制。

2.拓寬天然氣進口渠道。除已有跨境天然氣管線外，中俄天然氣管道東線及中亞天然氣管道D線也將陸續投入建設。同時，隨著“中巴經濟走廊”范圍劃定，連接新疆喀什至巴基斯坦瓜達爾港的天然氣管道規劃也將提上議程。

未來，可通過加強同周邊地區合作，加快擴建或新建陸路天然氣管道，并推動以LNG為主要形式的天然氣貿易增長，以滿足我國日益增長的天然氣需求。

（三）下游部分，主要包括培養國內天然氣市場高端用戶、推進民用天然氣領域改革和加快完善天然氣價格形成機制三個考慮。

1.著力培養國內天然氣市場高端用戶。2000年至2013年我國天然氣消費年均增量僅為110億立方米，與2020年天然氣利用量達3600-4200億立方米目標存在較大差距。隨著亞洲天然氣供應趨向寬松及需求面調整，須通過進一步開拓高端市場以消納新增供應量。據此，應著力推動天然氣在調峰發電、煤改氣及交通等領域應用；同時，考慮增加對相關裝備及技術的研發投入，以擴大天然氣高端市場規模。

2.推進民用天然氣領域改革。中國工業和商業用戶承受的氣價比居民用戶高。但因分銷和儲存成本高昂，居民用氣的單位成本更高。民用天然氣的用量近年來穩中有升，而當前的天然氣價格改革還沒有觸及到民用氣的改革的問題。通過啟動階梯氣價機制建設，使民用天然氣價格合理反映成本變化，是下一階段改革中需關注的問題。

3.加快完善天然氣價格形成機制。國家發展改革委分別通過《關于在廣東省、廣西自治區開展天然氣價格形成機制改革試點的通知（發改價格[2011]3033號）》及《關于調整非居民用存量天然氣價格的通知（發改價格[2014]1835號）》兩份文件啟動了針對天然氣定價公式及價格并軌方面的改革。但國內目前執行的定價體系仍無法充分反映市場供求關系變化。完善天然氣價格形成機制，有序推進天然氣定價體系改革將是未來主要目標。

四、小結

（一）為確保速穩質優，良好的政策及市場框架是建立均衡、穩定能源供應體系的基礎，也是衡量油氣行業改革成敗與否的關鍵。

（二）目前，能源體系改革的內外部條件已日趨成熟。“十二五”期間，我國已啟動了對“兩高一低”產能的壓縮；同時，針對煤炭在一次能源占比過高問題，推動使用以天然氣為代表的清潔能源的工作也在逐步展開。外部市場方面，隨著后經濟危機時期全球能源需求不確定性增加及油氣供應轉向寬裕，油氣價格可能長期保持較低水平。這將有效降低油氣改革成本及政策實施難度。

（三）在習近平總書記提出能源領域“四個革命，一個合作”大背景下，“十三五”期間，根據改革推進情況，分階段以整合加拆分方式推進油氣體制改革。即首先逐步解決阻礙我國油氣行業發展的政策及機制問題。待時機成熟推動立法及產業鏈方面變革，以建立我國更加靈活、平衡及穩定的能源供應體系，從而為我國中高速經濟發展保駕護航。

以上建議，供參考。

作者單位：中國產業海外發展協會