河北雄安新區的設立是一項重大的歷史性戰略選擇，是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是千年大計、國家大事。雄安新區將是非首都功能的主要承載地，將逐步發揮首都副中心的作用。相比較其他國家級新區，雄安新區的功能定位除了非首都功能主要承載地之外，較為突出的經濟體制改革功能。從未來的規劃建設中，雄安新區應探索一條有別于其他國家級新區的發展道路，在發揮首都副中心功能的同時，注重成為體制改革、要素集聚、公共服務等領域軟件建設的先行者，成為改革創新的引領者。

2017年4月1日，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區。設立雄安新區，是以習近平同志為核心的黨中央深入推進京津冀協同發展作出的一項重大決策部署，對于集中疏解北京非首都功能，探索人口經濟密集地區優化開發新模式，調整優化京津冀城市布局和空間結構，培育創新驅動發展新引擎，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

雄安新區：非首都功能承載地

北京作為新中國的首都，經歷過數十年發展已經成為一座國際化的大都市，與此同時也出現了首都功能與非首都功能相對分離的問題。2014年2月，中共中央總書記習近平視察北京并發表講話，對北京的核心功能，做出過明確的城市戰略定位，要求堅持和強化北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。這是中央對北京首都功能的首次明確定位。

什么是非首都功能？目前，相關各界對非首都功能并沒有權威的界定，那么，是不是適用“非此即彼”的邏輯亦不得而知。國務院相關領導提出，將通過“嚴控增量、疏解存量、疏堵結合”方式穩步推進非首都功能疏解工作。此后，國家發改委亦有提及，非首都功能疏解是以“幾個一批”指導北京舊城和中心城區的疏解工作，包括“一批制造業”、“一批城區批發市場”、“一批教育功能”、“一批醫療衛生功能”、“一批行政事業單位”。北京市政府在2015年底提出，未來5年里，北京市將通過“禁、關、控、轉、調”5種方式來完成疏解非首都功能目標。

從雄安新區的界定來說，將成為非首都功能的主要承載地，很多人士將其稱為“首都副中心”。在新華社授權發布的稿件中提到，雄安新區不同于一般意義上的新區，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地。作為推進京津冀協同發展的兩項戰略舉措，規劃建設北京城市副中心和河北雄安新區，將形成北京新的兩翼，拓展京津冀區域發展新空間。那么，一個值得關注的邏輯是，如果是“幾個一批”和“禁、關、控、轉、調”五種方式轉移的非首都功能是不是雄安新區所應容納的主要內容，這些內容與未來雄安新區七個方面的重點任務是不是相互匹配，這是未來政策實踐所應注意的問題。

雄安新區：與其他新區的區別

2017年年2月23日，習近平總書記專程到河北省安新縣進行實地考察，主持召開河北雄安新區規劃建設工作座談會。習近平強調，規劃建設雄安新區，要建設綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示范區、開放發展先行區，努力打造貫徹落實新發展理念的創新發展示范區。這里突出了“四區”的功能定位。

整體上，新出臺的七大規劃建設任務與“四區”功能是緊密相關的，即“在河北適合地段規劃建設一座以新發展理念引領的現代新型城區”。雄安新區規劃建設的七個方面重點任務是：一是建設綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現代、智慧城市。二是打造優美生態環境，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態城市。三是發展高端高新產業，積極吸納和集聚創新要素資源，培育新動能。四是提供優質公共服務，建設優質公共設施，創建城市管理新樣板。五是構建快捷高效交通網，打造綠色交通體系。六是推進體制機制改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，激發市場活力。七是擴大全方位對外開放，打造擴大開放新高地和對外合作新平臺。從這個七個定位看，本質的內容主要是五個：一是新城區（第一項和第二項），二是新產業，三是新服務，四是交通網，五是改革開放（第六項和第七項）。

雄安新區與其他綜合改革示范區的本質區別在哪里？以濱海新區為例，濱海新區是天津市下轄的副省級區、國家級新區和國家綜合配套改革試驗區，國務院批準的第一個國家綜合改革創新區。總面積2270平方公里（比雄安新區的長期規劃面積2000平方公里還大），常住人口297萬，濱海新區的功能定位是濱海新區的功能定位為：依托京津冀、服務環渤海、輻射“三北”、面向東北亞，努力建設成為中國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區。濱海新區建設的任務主要是：一是改革開放（側重開放），二是新產業，三是交通網，四是新城區。

可以看出，雄安新區比濱海新區在功能定位上主要是多了新服務（非首都功能承載地）；在改革開放上，雄安新區改革與開放置于兩個相對獨立的任務之中，是兩個任務并重的格局。如果比較全國其他綜合改革示范區，亦可以發現各地的國家級新區的功能定位可能是較為相似的。我們期待，雄安新區規劃建設可以借助非首都功能主要承載地的獨特優勢，創新性地深化經濟體制機制改革，不僅將雄安新區建設成為一個新城區、新示范區，而且建設成為一個新的改革引領區。

雄安新區建設重在改革與創新

從目前改革開放發展的角度出發，自1992年第一個國家級新區——上海浦東新區成立至今，天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣東南沙新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京江北新區、福州新區、云南滇中新區、哈爾濱新區以及長春新區等國家級綜合改革示范區不斷建立發展起來。但是，回顧這些新區的規劃和發展可以看出，部分新區的建設發展在發揮改革示范作用上有待進一步強化、經濟體制機制改革上有待進一步完善、要素集聚和產業基礎上有待進一步夯實，更重要的是，各個新區建設的軟件建設有待進一步深化。

雄安新區作為繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是千年大計，是國家大事。如何發揮雄安新區“千年”發展的歷史意義，可能以下四個方面是重要的：

一是承接北京的部分功能。發揮非首都功能主要承載地，更確切地說是要真正成為首都副中心。非首都功能不一定都讓雄安新區來承載，可能需要根據京津冀一體化的角度、考慮各個城市的資源稟賦和功能定位，有所選擇、有所側重。首都功能和非首都功能可能很難絕對的區分，更不能假定為對立關系。

二是改革任務的新載體。對比雄安新區和深圳特區、浦東新區以及其他國家級綜合示范區，雄安新區要承載“千年”的歷史責任，發揮首都副中心功能是重要的，同時，在經濟體制改革上發揮引領性可能是更加重要的。深圳特區、浦東新區的發展更多是一種“開放”導向，大部分的改革是圍繞“開放”而進行的，這可能是我國改革開放近40年的縮影；雄安新區能不能承載一種“改革”導向的歷史責任，圍繞內部經濟發展新模式而進行更加深入的改革。雖然，改革與開放二者緊密關聯，但是，從開放主導到改革主導的探索，可能比建設一座副中心更加重要。

三是發揮要素集聚和產業轉型發展的功能。城市的發展需要有產業作為支撐，如是純粹將部分非首都功能轉移至雄安新區，那么可能形成沒有產業支撐的新城區，內在的發展功能可能就比較弱，對京津冀一體化的要素集聚和資源配置的貢獻可能就不顯著。相對而言，雄安新區的產業基礎可能要弱于浦東新區、濱海新區、蘇州工業園區等，即使是保定和石家莊整體的產業基礎在全國亦沒有明顯優勢。

最后是公共服務均等化的功能。雄安新區建設在河北，主要承載北京非首都功能，那么就涉及到雄安新區與北京市的公共服務均等化問題。從本質上講，京津冀一體化的經濟要素流動已經較為順暢且深入，一體化的核心仍然是與公共服務領域一體化的問題。比如，土地、戶籍、教育、醫療等。比如，在房地產市場問題上需要有改革性的思路，不然可能又成為一個房地產投資新的熱點甚至泡沫。國內主要經濟區域中，公共服務非均等化的軟約束本質上是區域經濟進一步一體化的硬約束，也是制約資源配置效率進一步提升的硬約束。這些領域的建設以及相關的改革，比起建設一座新的城市更加的根本且艱難。雄安新區在要素自由流動和公共服務均等化上需要有創新性思維。

簡而言之，建設雄安新區是一項歷史性工程，需要以新發展理念為引領，不留歷史遺憾；以改革開道，發揚改革創新精神，全面提高資源配置效率，建立體制機制新高地；以民生為本，推進基本公共服務均等化，補齊環京津冀周邊地區社會事業發展、公共服務水平短板。以改革和創新作為新區建設的重點，注重歷史定位、注重改革創新、注重軟件建設，讓雄安新區建設經得起歷史檢驗。一定程度上，雄安新區的高度是嶄新的，而其承載的任務則大部分是原來的。

（盤古智庫宏觀團隊鄭聯盛、肖立晟、王宇哲、楊曉晨、周濟）

(本文作者介紹：盤古智庫宏觀經濟研究中心致力于為市場提供持續的、客觀的、系統的和有新意的宏觀經濟與金融分析。我們依托于目前新興的獨立智庫——盤古智庫，試圖整合盤古智庫的其他優勢資源，實現強強聯合。)