面向“十三五”，電力發展向何處去？這已成為擺在電力行業面前必須回答的問題。一方面，長期以來我國在經濟發展上是以發達國家實現工業化模式為目標，很大程度上采取的是“追趕”型戰略與策略，電力工業發展也是如此。然而，當我們已經立于電力發展規模與技術水平的世界之巔時，則需要我們開辟出一條新的道路，且在一定程度上起到引領世界電力發展方向的作用。另一方面，新常態下電力行業一些基本矛盾發生了重大變化。

但是，不論是新問題還是老問題，都是在新的發展階段的問題，是發展中、前進中的問題。習近平主席在2015年11月18日APEC工商領導人峰會上指出，“中國經濟發展長期向好的基本面沒有變，經濟韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，持續增長的良好支撐基礎和條件沒有變，經濟結構調整優化的前進態勢沒有變”。這一論斷是判斷電力發展基本方向的前提，也是保障電力行業在“十三五”期間再創輝煌的基礎。

黨的十八屆五中全會已經為“十三五”發展勾畫了宏偉藍圖，指出了“十三五”經濟和社會發展前進的方向和道路；習主席關于推動能源革命的論述構建了中國能源發展的價值體系和方法體系；中國已向世界莊嚴承諾了中國到2030年碳減排的目標和重大行動；國務院及有關政府部門已經發布了部分“十三五”能源及電力發展目標、“互聯網+”智慧能源行動計劃等，也出臺了智能電網發展指導意見、配電網改造規劃等。綜合分析，電力工業在“十三五”規劃中需要重點解決的關鍵性問題可歸納為以下幾個方面:

一是電力在能源系統中的新定位；

二是對電力相對過剩的程度、結構、時段的判斷及有效解決“棄風”、“棄光”、“棄水”（簡稱“三棄”）問題的方法；

三是環境治理尤其是霧霾治理與煤電、氣電發展的關系；四是智能電網、能源互聯網發展中的電力發展；五是低碳發展要求下的電力發展戰略等。

高度重視電力在能源系統優化中的作用

能源系統優化仍然是中國能源發展中最迫切的任務。中國已經是世界上最大的能源生產和能源消費國。以常規大氣污染物為代表的霧霾問題和以二氧化碳排放為代表的溫室氣體排放問題，是解決中國能源問題的兩大關鍵。二者之間既有聯系又有區別，前者現實且迫切，后者現實、長期且艱巨。面向“十三五”，我國既要全面實現小康水平（初步完成工業化），又要推進能源轉型，同時要加強常規污染物控制，還要加快溫室氣體減排，這“四重壓力”同步出現。這與發達國家在實現了工業化、完成了氣體能源（低碳化石能源）替代石油和煤炭（高碳化石能源）、解決了常規污染物控制之后，再開始解決溫室氣體減排問題，不論是難度上還是付出的代價上都有巨大差別。

中國的種種能源問題，都是“四重壓力”下多種矛盾在不同領域表現的結果。突出反映在煤炭與可再生能源發展的矛盾，煤炭集中利用與分散利用的矛盾，天然氣與煤炭、電力發展的矛盾，天然氣與可再生能源的矛盾，大型水電與其他可再生能源的矛盾，可再生能源與核電的矛盾等方面。煤炭總量控制、燃煤電廠提效改造、煤電超低排放、燃氣電站替代燃煤電廠、可再生能源發電電價補貼及優先上網、特高壓輸電推進、電動汽車發展等政策措施，都是這些矛盾在政策中的反映。

在這些矛盾中，由于煤炭仍然擔當著基礎能源的角色，且具有明顯的“高碳”特征，約1/3煤炭利用（散燒）具有“污染”特征，以及煤炭具有的“低價”特征，故煤炭清潔利用、電能替代及與非化石能源發展的協調性，更是解決能源問題的關鍵，也是能源系統優化的主要內容。

能源領域對霧霾的影響主要是煤炭散燒和機動車排放污染，盡管電煤占了50%，但由于進行了嚴格的污染控制、分散式布局、高架源排放，對霧霾的影響已經很小。因此，合理提高煤炭轉換為電能的比重，加快電能替代燃油，將是以較低的經濟代價盡快解決霧霾污染的最有效措施之一。

從長遠看，非化石能源轉化為電力是清潔、低碳發展的根本性措施，但由于規模、能源密度、成本、電能質量等原因，當前及未來十多年，對解決現實的霧霾問題既是杯水車薪，也是遠水難解近渴。因此，在“四重壓力”下，“十三五”對能源系統的時空優化措施仍是重中之重，而電力將發揮著關鍵性和基礎性作用。

能源系統優化的關鍵是“協調”。即要全面貫徹五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念（簡稱“五大發展理念”），要將五大發展理念具體落實到指標、行動上，防止“木桶”原理中的短板效應。“協調”包括政治目標與法規、政策協調，國家利益和地方利益協調，政府部門間權力及責任協調，電力企業間利益的協調等等。其中，能源優化“協調”的核心是對能源供應“多元化”、能源經濟代價、環境質量影響（而不是污染物總量的變化）、碳排放總量等目標進行時空上的量化。

從“協調”觀點看，能源系統優化的核心措施是推進綠色替代和電能替代。

綠色替代核心是提高一次能源轉換為電力的比重，電能替代的核心是在終端能源消費中提高電能消費比重。綠色替代重點是水電、煤電、核電、天然氣發電、新能源發電目標與電網發展目標相協調，在提高電力系統綠色化同時，保障電力系統的安全性和經濟性。

電能替代重點是在電力新常態下，電力消費從高速增長向中低速增長轉變的情況下，電力供需寬松甚至過剩的環境下，加快在交通運輸業、工業、建筑業等領域推廣電能替代，提高全社會電氣化水平，加快改善霧霾污染狀況。

為了加快綠色替代和電能替代，要推進要素驅動向科技創新驅動轉變。在電力重大技術的發展上，要持續完善和推進智能電網技術、特高壓技術、高效清潔低碳火力發電技術、穩定高效的可再生能源發電及利用技術、先進核能發電技術、儲能技術，以及具有革命性的其他電力技術的發展。

有效解決電力相對過剩及“三棄”問題

“三棄”問題是電力發展中的熱點、焦點、難點，當電力總體上相對過剩的狀況逐步加劇之后，煤電利用小時數進一步下降，與“三棄”問題呈現出互為因果式的惡性循環態勢。“三棄”問題中，“棄水”、“棄風”、“棄光”的程度各不相同，在不同地區、不同時段差別更大，既有普遍性，更具特殊性，既有全局性，更具局部性。如吉林省、甘肅省的“棄風”問題嚴重，四川省、云南省的“棄水”問題嚴重，甘肅省、新疆自治區的“棄光”問題嚴重，而東部、中部地區“三棄”問題并不明顯。

總體而言，從電力與國民經濟之間的關系來看，電力過剩是相對于經濟發展的“相對過剩”,而“三棄”問題也是可再生能源發電相對于電力發展的“相對過剩”。電力“相對過剩”主要原因是電力需求超常減緩和供應的慣性增長，需求的超常減緩是主要方面，也是大勢所致。可再生能源發電的“相對過剩”，主要原因是可再生能源本身超常發展與廠網不協調所致，這在煤電新投產增量不大而“三棄”問題突出的黑龍江、吉林、云南等省區表現更為突出。為解決“三棄”問題，各級政府和電網企業出臺了各種提高消納可再生能源電力的運行機制，包括加大廠網協調、加快電網技術改造、加大西電東送、保障接入電網、優先調度等措施，且把促進可再生能源發電作為電力體制改革的重要目標之一。這些措施的確也起到了一些作用，但“三棄”問題依然嚴重。

“三棄”問題的本質是機制性問題，是社會各主體尤其是電力決策者，對不同能源品種的低碳價值、能源安全價值、經濟價值認知的不同以及不同利益主體的利益導向不同所致。歸根到底是對能源商品屬性和社會屬性在不同發展階段定位和作用認知的分歧，使市場對能源資源配置的決定性作用發揮不到位。如在《可再生能源法》的推進下、在各種有利于可再生能源發展的優惠政策引導下、在各級地方政府在新興產業和新的經濟增長點刺激下、在企業為了經濟效益以及在未來競爭中取得發展先機的戰略布局下，可再生能源發電呈風起云涌之勢，在局部地區明顯出現無序發展態勢。而由于煤炭價格近三年的持續降低，煤電企業由過去的大面積虧損轉為普遍盈利，尤其在經濟比較發達地區盈利水平更好，從而刺激了煤電發展沖動。據中電聯從我國主要電力集團公司電源投資統計中分析，非化石能源發電投資在近幾年遠大于火電投資。2006～2013年火電投資增速連續9年持續下降，火電投資占電源投資比重從2005年的70.3%下降到2014年的26.1%，銳減了44.2個百分點，但2012年以來下降的幅度減緩，2014年還略有回升。相應火電發電量的比重由81.5%下降到75.4%。在“三棄”問題嚴重的地區，雖然特點各有不同，但共同點是當地電力需求遠遠小于供應能力，往往是“三棄”與火電利用小時數大幅度下降并存。

要從根本上解決“三棄”問題，必須建立起不同能源品種的價值認同和能源企業間利益分配認同的標尺，回歸能源的商品屬性。電能作為商品，必須考慮到衡量電能質量的方便性、穩定性和綠色度等指標，必須通過價格、供需、競爭等市場規律檢驗。非化石能源在與化石能源競爭中最終取得優勢，必須是在能源生產及消費的生命周期內社會總成本上體現出優勢。在可再生能源發電發展初期，政府給予必要扶持是必須的，但扶持的目的是為了盡快使其有能力參與到與化石能源的競爭中，并能夠在競爭中取得最終勝利。

解決當前的“三棄”問題要與電能相對過剩問題統籌考慮，對癥下藥，多措并舉，分類解決：

一是要促進各類電源與電源之間、電源與電網之間相協調，使區域電源布局與消納市場、配套電網與調峰電源相統籌。

二是各主體都要調整可再生能源發展思路，風電和光伏發電發展應堅持集中與分散相結合原則，近期應優先鼓勵分散、分布式開發。嚴格控制電力富余較多以及“三棄”嚴重地區新建各種電源，集中消化現有過剩能力。

三是要加快建設跨區跨省通道，如加快云南、四川和“三北”等可再生能源基地的跨省區消納應急輸電通道工程建設。

四是認真貫徹電力體制改革配套文件，促進可再生能源電量消納。

五是大膽探索消納途徑和機制，如探索風電清潔供暖與各種電源相協調、各方利益共享機制，并保障安全有效供電供熱。

六是促進增供擴銷，促進和擴大電能替代。

正確認識煤電、氣電發展與解決霧霾的關系

中遠期看，對我國燃煤發電最大的制約是高碳排放問題，而不是常規污染排放問題。理論上和國內外的實踐均可證明，燃煤發電對霧霾形成的作用微小，并不僅僅是因為燃煤熱電聯產替代了大量燃煤供熱小鍋爐減輕了污染，而是我國通過技術措施已將燃煤電廠污染物排放控制在很低的水平上。因此，煤電要不要發展，以及如何發展，應當由中國碳排放控制和煤炭在中國能源戰略、電力戰略中的定位來決定。建議從以下三個方面考慮：

第一，在中國能源轉型過程中，煤電既是能源安全和電力安全的支撐，也是以較低成本應用能源的基礎，要保持煤炭及煤電在“多元化”能源戰略中的合理地位。世界上不存在最好的能源結構，只有最適合各國國情的能源結構。有關報道中提到英國人計劃2025年關停全部燃煤電廠，對于已經運行了50多年的燃煤電廠要在10年后關閉也無需過多贊譽；美國政府提出的清潔電力計劃與國會意見仍然相左，也說明了各國情況不同，解決的辦法也不同。

第二，雖然中國煤電節能減排已達世界先進水平，但仍然面臨著諸多問題，如電煤占煤炭消費的比重仍然較低，散燒煤比重仍然很高。再如，煤電進一步節能減排的邊際效益快速遞減，做到安全、環保、節能、經濟、低碳各方面的平衡困難更大。還有，天然氣是低碳清潔的化石能源，大量用于發電可有效解決電力調峰并可促進低碳發展，但天然氣價格太高，付出的經濟代價太大，難以在短期內大規模代替煤電。

第三，從現實來看，不論是可再生能源發電的快速發展還是技術創新，以及單位千瓦時電量產出總成本的下降，都超出原先人們的估計，加之電力相對過剩的態勢快速到來，將會加快壓縮煤電發展的空間。相對于發達國家，我國的燃煤電廠普遍“年輕”三四十年，不論是降低利用小時數還是減少運行年限，對全社會來說，都涉及巨大的電力資源利用和社會利益調整。所以，全局性的煤電問題必須考慮各種復雜因素的動態變化。現在每新建一座燃煤電廠，都必須從全局、長遠發展上考慮問題，采取慎之又慎的態度。

智能電網是能源及電力發展的核心技術支撐和物質基礎

“互聯網＋”智慧能源，是2015年《國務院關于積極推進“互聯網＋”行動的指導意見》中部署的11個“重點行動”之一。

“互聯網+”智慧能源行動的手段和目的是：

通過互聯網促進能源系統扁平化，推進能源生產與消費模式革命，提高能源利用效率，推動節能減排。

主要任務是：

加強分布式能源網絡建設，提高可再生能源占比，促進能源利用結構優化。

保障措施是：

加快發電設施、用電設施和電網智能化改造，提高電力系統的安全性、穩定性和可靠性。具體內容包含了推進能源生產和消費智能化、建設分布式能源網絡、探索能源消費新模式、發展基于電網的通信設施和新型業務等4個方面的具體行動。

可以說，“互聯網＋”智慧能源行動，明確了中國式“能源互聯網”的目的和主要功能；確立了用互聯網思維及技術、智能電網技術、市場手段推進能源生產和消費；體現了推動能源革命的安全、綠色、節約、便捷、創新、協調、共享的價值導向。

由于不同能源的性質、稟賦不同，開發、輸送、轉化、利用所采用的技術、設備及管理模式也不盡相同，且構建能源系統的基礎設施往往投入巨大，具有鎖定效應，所以，不論能源供應者還是消費者，在選擇能源品種時的條件和機會并不多，天然氣價格采取“照付不議”規則就是例證。與天然氣一樣，可再生能源發電、核電、氣電、煤電、石油、煤炭等利用都有各自的特性，對大多數生產者和用戶而言，很難對能源品種做出選擇，選擇能源主要是選擇具有時間彈性的價格，如選擇峰谷電價。因此，在能源互聯網構建中，對多類型能源橫向多源互補的作用應有一個合理估計。能源轉化為電力并接入電網后，由于具備了電能與信息在節點上雙向交互流動的特點，因此，智能電網必然是能源互聯網中的基礎，應更加重視對智能電網的建設和運用。對于“全球能源互聯網”而言，由于概念十分明確，是“特高壓”+“智能電網”+“清潔能源”，在推動中將與“一帶一路”倡議相輔相成，在促進全球能源的互聯互通和清潔化發展，及促進中國電力與世界交融方面具有重大意義和十分光明的前景。

以破解“碳約束”為統領協調各種約束性因素促進電力發展

從本質上講，用不用煤炭不是能源發展的關鍵，而是否低碳才是關鍵。縱觀國際國內發展趨勢和要求，中國電力已發展到以破解“碳約束”為統領協調各種約束性因素的時代（以下簡稱“碳統領”）。從現實看，碳統領時代來臨已具備了條件：

一是國家已經明確了碳減排宏觀目標。

二是節能、減排、低碳之間在電力行業具有高度關聯性，碳減排已上升到主要矛盾，成為電力發展和能源轉型的主要制約。

三是電力碳減排對促進能源領域與全社會碳減排具有基礎性作用。

四是以五大發展理念來指導，與其他制約性因素比較，碳約束是電力行業發展的關鍵性約束。

五是有利于通過市場化手段推進資源、資本等各要素優化，尤其是碳資產地位的確認將會帶來重大的經濟和社會結構的重組。

六是在技術上、管理上、基礎上都具備了碳統領的條件。

七是碳排放交易在電力行業取得了試點經驗，尤其是獲得了下一步改進的空間和方法。

在法規政策層面，應以低碳發展為統領，全面梳理能源、電力與節能減排的法律法規政策，建立統一完整、協調配套的法規政策體系。在體制層面，應與電力體制改革相銜接，建立以市場化為基礎，鼓勵創新、有利于促進低碳的能源生產和消費的電力工業管理體制。在管理制度層面，應以能源革命的價值導向為指導，以碳減排與其他約束性目標相協調，與國際經驗相結合，建立新的指標體系、目標體系、執行體系、評價體系。在操作層面，碳統領應貫穿于電力發展全過程，即戰略導向、規劃約束、技術路線、產業鼓勵、運行監管等。總之，以碳統領才能有效解決當前電力發展的主要矛盾，也是長效解決未來電力發展矛盾的鑰匙。

“十三五”電力規劃編制要有新思路

在新常態下，電力規劃編制必須打破傳統規劃編制思維、做法和重點。以往電力規劃（包括其他規劃）之所以被一些人調侃為“規劃規劃，墻上掛掛”，主要指規劃難以指導實踐，難以約束無序發展狀態，究其原因：

一是規劃時間滯后。專項規劃制定理應是自上而下，兼顧左右，即先有宏觀、綜合規劃，后有專項規劃，且要與關聯規劃相協調。如電力規劃只有在宏觀上國家五年規劃綱要、能源規劃出臺后才能依據充分，只有與環境保護規劃、水資源等規劃互相協調后才能合理。現實情況是，當專項電力規劃真正出臺之時，五年規劃即將執行大半到了中期調整階段。

二是國家規劃、電力規劃與地方規劃協調難。由于各地經濟發展、能源發展、環境保護都不平衡，且區域性（如京津冀、長三角、珠三角等）問題越來越嚴重，使區域規劃越來越受到重視，進而使電力規劃與區域、地區規劃協調難度加大。

三是市場發揮決定性作用的機制與規劃作用機制之間存在矛盾。市場與政府作用發揮大小直接影響規劃的作用和效果。由于我國還是處在經濟轉型、體制轉型過程中，市場與政府關系的博弈是客觀存在的，也是不確定的（如近年來大量行政審批事項的取消或者下放，形成了新變化），對規劃的作用產生了大的影響（沖擊）。

四是隨著全球經濟一體化、能源全球化的不斷擴展、深入，國際經濟形勢及能源形勢對我國電力形勢的影響越來越大，電力規劃的不確定性進一步增大。

從以上可以看出，有些問題是規劃制度自身先天不足，有些是客觀規律使然。以上分析也可印證，自“十五”以來電力規劃就未頒布的原因，并非是沒有做規劃，而是經濟形勢和經濟運行機制的變化使規劃難以指導實踐。所以，規劃改進并不取決于是否采用了彈性系數法或模型預測法等技術方法改進上，而是要從根本上改變規劃的定位、作用和重點。

因此，應當減少規劃的層次和種類，細化能源規劃，將電力作為核心能源加強對規劃的有機整合（融合）。

在規劃的內容上，強化對現有的能源進行優化替代，淡化裝機容量及電量平衡，加重體現價值的關鍵性目標（如投入性目標、碳排放目標、績效目標）及投入與效益平衡分析，強化電網骨架規劃，以電網引導電源。面對相對過剩的電力電量，如何發揮能源系統的優化作用是“十三五”電力規劃的重要任務。

在規劃中，機制性規劃應當比預測性數據規劃更為重要，良好的機制會對各種要素進行協調。市場為基礎配置資源的本質，實際上就是要淡化規劃的預測性和計劃手段，而是通過機制作用根據發展變化的情況使投入與產出比更佳，從而實現體制本質屬性的價值目標而不是機械地反映表面化的數字目標。隨著可再生能源發電必然增長的趨勢，且因其不同的發電裝機利用小時數有數倍之差，裝機容量規劃已沒有太大的意義。隨著智能電網的發展、電動汽車和儲能技術的發展，電力電量平衡也存在更大的不確定性。因此，要強化體現具有能源革命要求的“價值導向”規劃目標和低碳發展要求的結構導向目標的剛性，而要弱化裝機容量、發電量、電源布局的內容。如在指標中如何對“多元”進行量化，如何對低碳進行量化。只有將投入、碳屬性、績效等反映“本質”屬性的目標作為剛性指標，才能從宏觀上把握總目標的實現。

同時，要弱化一些非本質的內容，促進投資主體有優化的空間，有利于通過市場配置資源。由于新的電力體制改革進一步明確了電網的公用、基礎、自然壟斷特性，并強化了監管措施，加之電網已經形成了固有的網架結構和大型電源基地的布局格局，客觀上具有鎖定效應，因此，要進一步加強電網規劃，以電網規劃引導電源發展。