放開發(fā)用電計劃是市場化改革的關(guān)鍵一步。只有做足做好機制設(shè)計，不斷完善中長期直接交易，全面構(gòu)建由各專門電力市場組成的電力市場體系，才能切實推動電力管理手段由“計劃”向“市場”的轉(zhuǎn)變。

長期以來，我國電力行業(yè)管理手段以“計劃”為主，電源、電價、電量均受到政府的嚴(yán)格管制。電源管制主要體現(xiàn)為項目核準(zhǔn)，通過控制新增供給能力來滿足電力需求的預(yù)期增長，試圖實現(xiàn)并維持電力供需平衡。電價管制主要體現(xiàn)為政府直接制定上網(wǎng)標(biāo)桿電價和銷售目錄電價，其中上網(wǎng)電價的制定基于不同發(fā)電技術(shù)項目核準(zhǔn)所估算的設(shè)備利用小時數(shù)，銷售電價則作為產(chǎn)業(yè)調(diào)控和普惠民生的重要手段。電量管制主要體現(xiàn)為政府通過發(fā)用電計劃分配電量，為電源投資提供有保障的回報預(yù)期。電源管制、電價管制與電量管制環(huán)環(huán)相扣，封閉運行。

近年來，“電源—電價—電量”的“計劃”閉環(huán)受到諸多挑戰(zhàn)，運行艱難。首先是電力供給能力增長過快，究其原因，一方面是因為環(huán)保政策與減排壓力推動清潔能源發(fā)電蓬勃發(fā)展，另一方面是因為上網(wǎng)電價下調(diào)滯后于燃料價格下降，刺激傳統(tǒng)煤電逆勢上揚。其次，新常態(tài)下經(jīng)濟增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致電力需求疲軟，電力供需呈現(xiàn)明顯寬松態(tài)勢，用戶對降低銷售電價的訴求日趨強烈。再次，電量的大盤子有限而分食者眾多，造成火電設(shè)備利用小時數(shù)接連下降，棄水、棄風(fēng)、棄光愈演愈烈，電源投資的預(yù)期收益無法得到有效保障。

如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？唯有打破“計劃”閉環(huán)，還原電力商品屬性，推進(jìn)市場化改革。中發(fā)[2015]9號文及其配套文件拉開了新一輪電力體制改革的序幕，提出“堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向”，“加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系”。近期發(fā)布的《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃工作的通知（征求意見稿）》是對“電源—電價—電量”閉環(huán)管制的重大變革，是從“計劃”到“市場”的關(guān)鍵一步。

怎樣從“計劃”走向“市場”

發(fā)用電計劃是“電源—電價—電量”閉環(huán)管制的核心規(guī)則。簡單地說，發(fā)用電計劃是以受管制的電量電價為支撐，通過平均式的電量分配，為電源提供有保障的預(yù)期收益。具體來講，發(fā)用電計劃既包括電量的分配，也包括電力的調(diào)度。其中，電量分配由政府電力管理部門主導(dǎo)，用近似平均分配式的方法制定各發(fā)電機組的年度發(fā)用電量計劃和年度分月發(fā)電量計劃；之后電網(wǎng)企業(yè)對月度發(fā)電量計劃進(jìn)行滾動修訂，嚴(yán)格保證各發(fā)電機組年度分配電量的完成。電力調(diào)度由電網(wǎng)公司調(diào)控中心主導(dǎo)，制定日發(fā)電計劃和輔助服務(wù)計劃，包括各發(fā)電機組的開停機計劃、出力曲線和備用、調(diào)峰、調(diào)頻等輔助服務(wù)，滿足負(fù)荷波動，保障系統(tǒng)安全。電力調(diào)度的結(jié)果依然要保證分配電量的完成，由于上網(wǎng)電價受嚴(yán)格管制，各發(fā)電機組擁有明確的收入預(yù)期。

簡單來講，放開發(fā)用電計劃的大致思路為通過競爭獲得電量，由市場決定電價，提高電源投資與運營的自主權(quán)。征求意見稿所提舉措可以概括為：

在電量上，“計劃”與“市場”雙軌并存，發(fā)電與用電同步放開

征求意見稿在電量放開上充分體現(xiàn)了“計劃+市場”的雙軌思路。一是將煤電機組發(fā)電量分為非市場化電量和市場化電量兩部分，其中非市場化電量逐步過渡到優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的剛性執(zhí)行，市場化電量由發(fā)電企業(yè)與售電企業(yè)、用戶直接交易確定，所占比重逐年提高。二是鼓勵大型水電、核電按照“計劃+市場”的方式簽訂中長期送受電協(xié)議。具體到“計劃”，要求明確優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的保障范圍，確定優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電規(guī)模及跨省跨區(qū)優(yōu)先送受電規(guī)模；具體到“市場”，要求主要輸送煤電的跨省跨區(qū)送受電的電力電量逐步過渡到全部由各方自行協(xié)商確定。

關(guān)于發(fā)電側(cè)放開，征求意見稿提出先后放開煤電、氣電、可調(diào)節(jié)水電、核電、不可調(diào)節(jié)水電、風(fēng)電及光伏參與市場交易，不斷擴大參與市場交易的發(fā)電技術(shù)種類。關(guān)于用電側(cè)放開，征求意見稿提出電力用戶參與市場交易規(guī)模與發(fā)電機組放開容量相匹配。一是具備條件的地區(qū)擴大電力用戶放開范圍不受電壓等級限制；二是中小用戶可通過售電代理參與電力直接交易；三是售電公司可視同大用戶與發(fā)電企業(yè)開展電力直接交易；四是新增大工業(yè)用戶原則上通過簽訂電力直接交易合同保障供電，鼓勵其他新增用戶參與電力直接交易。

總體來看，放開發(fā)用電計劃將徹底改變“計劃”管制下電量的平均式分配，各發(fā)電機組必須通過市場競爭獲得電量來謀求收益，有助于提高電力系統(tǒng)運行與發(fā)展的經(jīng)濟效率，實現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置和高效利用。

在電價上，上網(wǎng)電價與目錄電價適時取消，價格由市場競爭決定

在上網(wǎng)電價方面，征求意見稿提出除優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電對應(yīng)電量外，發(fā)電企業(yè)其他上網(wǎng)電量價格主要由用戶、售電主體與發(fā)電企業(yè)通過自主協(xié)商、市場競價等方式確定，不再執(zhí)行上網(wǎng)標(biāo)桿電價。另外，在電力市場體系比較健全的前提下，全部放開上網(wǎng)電價。

在銷售電價方面，征求意見稿提出隨著電力直接交易用戶的放開，適時取消相應(yīng)類別用戶的目錄電價。220千伏電力用戶已全部參與直接交易的，盡快取消220千伏用電目錄電價；110千伏用戶已全部參與的，盡快取消110千伏目錄電價。另外，在電力市場體系比較健全的前提下，全部放開銷售電價。

總體來看，放開發(fā)用電計劃后，上網(wǎng)電價與銷售電價將由市場機制決定，克服“計劃”管制下電價固化不變、調(diào)整滯后的弊病，有助于向發(fā)用雙方提供靈活高效的價格信號，充分激發(fā)市場活力，為電力服務(wù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新提供豐沃土壤。

在電源上，電量不分配、電價不固定、收益不保證，推動電源投資成為真正的市場行為

征求意見稿提出，要充分考慮市場消納情況，加強對電源發(fā)展的規(guī)劃指導(dǎo)，研究制定煤電項目招標(biāo)工作機制。總體來看，放開發(fā)用電計劃造成電量不分配、電價不固定，電源投資將無法擁有可預(yù)期、有保障的穩(wěn)定回報，電源管制獨木難支，“電源—電價—電量”的“計劃”閉環(huán)將被打破。因需通過市場競爭獲得收益，電源投資將轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟效益為核心考量的市場行為，電源投資與運營的自主權(quán)有望提高。

如何走好這關(guān)鍵一步

放開發(fā)用電計劃是新一輪電力體制改革的重要組成，是構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系的必由之路，是電力行業(yè)管理手段由“計劃”向“市場”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。關(guān)于放開發(fā)用電計劃，筆者提出三點建議。