2015年12月，黨中央、國務院高瞻遠矚，作出了以“三去一降一補”為主要內容的供給側結構性改革決定，對煤炭、鋼鐵、水泥等行業去產能進行戰略部署。經過一年多的努力，去產能初見成效。特別是煤炭行業扭轉了持續四年煤炭價格“跌跌不休”的頹勢，煤炭供需關系改善，市場止跌反彈，價格維持在合理的運行區間，煤炭行業由虧損面超過九成到多家煤炭企業整體扭虧。

在當前的市場形勢下，煤炭人一定要戒驕戒躁，保持清醒頭腦，堅定不移去產能。

去產能取得積極成效

2016年2月1日，《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》出臺。此后，國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國家安全監管總局、國家煤監局等部門相繼制定下發了一系列配套政策規定，各級政府和煤炭企業積極落實政策措施，因地制宜，攻堅克難，全力推進煤炭供給側結構性改革和去產能工作。2016年的煤炭行業化解過剩產能任務提前完成，成效明顯，這充分證明黨中央、國務院這一決策是完全正確的。

從2016年全國煤炭行業有關統計數據看，煤炭市場實現初步好轉是去產能、控產量的結果。

煤炭產量：2016年全國原煤產量34.1億噸，同比減少3.4億噸，同比下降9%;進口煤炭25551萬噸，同比增長25.2%;煤炭消費量下降4.7%。通過去產能、控產量等措施，扣除消費減少、進口煤增加的因素，2016年向社會投放煤炭凈減少2億多噸。

社會存煤：在連續四年增加后出現下降，年末重點煤炭企業存煤9300萬噸，比年初減少3499萬噸，下降27.3%;重點發電企業存煤6546萬噸，比年初減少812萬噸，下降11%。

煤炭價格：年末價格指數160點，比年初增加44.2點，增幅38.1%。

行業效益：2016年前11個月，全國規模以上煤炭企業主營業務收入2.06萬億元，同比下降4%，利潤總額850億元，同比增長156.9%。

從2016年山西煤炭行業有關統計數據看，山西去產能力度全國最大、貢獻最大。

山西省煤炭減量化生產的絕對量和占比都排全國第一。2016年，山西煤炭產量同比壓減1.43億噸、減幅14.7%，減產總量占全國壓減煤炭產量的42%。當然，煤炭減量化生產對山西的影響也最大。2016年，山西GDP同比增長4.5%，其中壓減的1.43億噸原煤產量減少GDP約209億元，影響GDP增速約1.56個百分點。

這是山西在經濟十分困難的情況下，對全國煤炭供給側結構性改革，特別是煤炭供需形勢好轉做出的貢獻。這也充分反映了山西省講政治、顧大局，堅決貫徹執行黨中央、國務院的決策，高度重視去產能工作。

可以說，去年全國煤炭去產能、控產量，初戰告捷，山西功不可沒。

保持戰略上的清醒

隨著煤炭市場初步好轉，一些煤炭企業的浮躁情緒有所顯現。同時，隨著霧霾天氣的頻繁發生，加之煤炭產能過剩產生的一系列負面影響，社會上“去煤化”的呼聲又開始甚囂塵上。要繼續推進去產能工作，推動煤炭產業轉型發展，必須盡早澄清認識，保持戰略上的清醒與堅定。

首先，要認識到去產能任重道遠。

2016年，去產能成效僅僅是初步的，國際煤炭市場供需寬松的形勢和國內煤炭產能嚴重過剩的局面并沒有發生根本性改變，供需關系還處在短暫弱平衡狀態。特別是當前煤價恢復性上漲，煤炭企業生產欲望強烈，煤炭供給能力強;而宏觀經濟下行壓力持續，煤炭消費需求仍呈下降趨勢，當前的弱平衡極易被打破。千萬不能認為，市場好了，煤炭去產能、減量化生產可以緩一緩、停一停。對此，必須保持足夠的理性，絕不能“好了傷疤忘了疼”，不能動搖去產能的信心和決心，重蹈覆轍，再吃“二遍苦”，重受“二茬罪”，再次陷入供求嚴重失衡的泥淖之中。

其次，要認識到去產能不是去煤化、去碳化也不是去煤化。

一方面，煤炭生產過剩、供求關系嚴重失衡，必須通過去產能使煤炭供求趨于平衡、市場恢復到合理運行區間。我國能源儲量富煤、缺油、少氣的稟賦特性，決定了煤炭是我國最重要的基礎能源和原料，在我國一次能源結構中，煤炭將長期是主要能源。煤炭在我國能源結構中的這一重要地位，并未發生根本改變。對此，我們必須保持戰略清醒，正確認識煤炭、正確定位煤炭。

另一方面，要消除對煤炭在環保方面的諸多誤解。煤炭本身不是大氣污染的元兇，煤炭完全可以清潔生產、綠色利用。煤炭在利用過程中對大氣造成的污染，是使用煤炭的人不負責任，為降低成本環保措施不到位，違規排放的結果。只要加強環保監管，加大煤炭綠色利用的力度，促進消費轉型升級，煤炭從生產到消費的全鏈條都能實現低碳排放。

敢于砸“硬核桃”

毋庸諱言，去產能第一階段關閉退出的煤礦基本上都是處于“僵尸”狀態、比較容易退出的，是“死老虎拉出來再斃一次”。今后幾年，去產能將進入攻堅期，難度越來越大，已沒有“軟柿子”可捏，必須敢于砸“硬核桃”。也就是說，下一步去產能必須敢于直面困難和矛盾，采取科學、有針對性的政策措施，積極穩妥地解決好去產能過程中遇到的問題。概而言之，當前去產能亟待破解“五難”。

一是礦井關閉退出后債務清償難。

關閉退出煤礦均屬于長期經營虧損、資源枯竭類礦井，資產負債率高甚至是資不抵債。煤礦關閉后，除去井巷類固定資產，可變現和利用的機械設備、地面建筑物資產占比不足30%，這種特殊性造成了資產的大量損失和債務的清償困難。特別是一部分資源整合礦井在資產并購、礦業權價款繳納和礦井建設等方面投入了大量資金。這些資金來源基本為銀行貸款，一旦煤礦關閉退出，國有資產處置和銀行債務償還問題必須解決，這部分債務必將轉嫁給母公司或集團。如山西某企業集團165個煤礦，整合礦井占絕大多數，目前有43個煤礦處于暫緩建設狀態，形成資產閑置，21個煤礦被列入“十三五”關閉退出范圍，這64個煤礦已投入整合并購款和資源價款144億元，基本上是銀行貸款，加上每年新增利息、資源價款、鄉村既得利益等應付款，企業債務包袱沉重。截至目前，該集團所有整合保留礦井累計投入資金已達850億元。

二是退出礦井股東權益保障難。

整合礦井大多是國有控股、民營參股的股份制企業，股權情況復雜。雖然是國有大集團控股，但在作出關閉退出決定時，必須按照公司法、公司章程履行決策程序，如何保障股東權益特別是民營參股方權益還需進一步明確相關政策。

三是退出礦井人員安置和保障難。

雖然當前煤炭價格略有回升，但受前幾年煤炭市場長期持續低迷的影響，償還歷史欠賬特別是安全欠賬壓力大，資金仍十分緊張。去年的退出礦井人員基本得到了安置，但繼續推進去產能，母體企業或重組企業分流安置人員的能力已經十分有限，如何妥善解決關閉礦井職工安置問題、保障其正常生活，需要進一步從政策上給予支持。

四是實施產能減量置換難。

新老礦井接替是保障國家經濟建設和能源供給的戰略基礎，同時也是安置老礦井退出后人員的主要途徑。在實際運行過程中存在接替礦井項目審批手續復雜、證件辦理困難、周期長的問題，很大程度上制約淘汰關閉礦井生產接替和人員安置。如同煤集團馬道頭煤礦的建設項目核準手續，因“劃定礦區范圍”支持性文件未批復，歷經八年仍未核準。

五是進行精準宏觀調控難。

推進化解過剩產能，需要政府“這只手”和市場“這只手”協調發力，掌控好去產能的力度和進度。2016年，煤炭去產能雖然總體上效果不錯，但也有許多教訓要吸取。最主要的教訓就是在掌控去產能的力度和進度上不夠精準，導致了市場供需關系的較大波動，一度造成區域性“煤荒”，個別煤礦超能力生產、非法生產，造成生產安全事故頻發。尤其是自去年9月以來，全國煤礦相繼發生多起重特大瓦斯爆炸事故。今年去產能、控產量進入鞏固期和攻堅期，迄今仍有許多重大政策問題尚不明確，在推進去產能中應因地而異，適度掌控“去”和“控”的力度以及進度。既要防止產生新的歷史遺留問題，也要防止力度過大、進度過快，引起局部煤炭供應緊張，造成市場大起大落。

不能再留“后遺癥”

去產能一定要認真吸取前幾年資源整合造成諸多歷史遺留問題的教訓，不能簡單采取行政措施，而是要多用市場化、法治化的辦法和措施，不能在砸“硬核桃”的同時鑄造一個“鐵疙瘩”，制造新的歷史遺留問題。為此，必須辨證施治、對癥下藥，因地制宜，考慮產能分布地域、消費區域等因素，采取有針對性的措施進行綜合推動。

第一要堅持去產能與優化產業結構相結合。

要從思想上認識到位，正確處理好三個關系。一是“壓”與“保”的關系，壓落后產能是手段，保先進產能才是目的。二是“減”與“增”的關系，減產量是手段，增效益才是目的。三是“退”與“進”的關系。淘汰關閉是手段，優化產業結構、提高綜合競爭力，促進行業健康發展、可持續發展才是目的。去產能不能搞“一刀切”，對先進產能、安全高效產能要適當提高占比，對優質稀缺煤種產能要適當保護、穩定產能;對落后產能、不安全產能、不經濟產能、不環保產能要堅定不移地壓下去、減下來，并最終關閉退出;對資源多、產量大、投資大的煤礦要綜合考慮其經濟效益和社會效益，宜減則減，宜穩則穩，宜增則增。此外，去產能應盡量推進減量重組，盡量減少單純依靠行政手段關井壓產。減量重組既可以有效保護和利用現有資源，促進結構優化升級，也有利于保護各投資方的利益不受或少受損失。

第二要堅持運用法治化、市場化手段解決問題。

要少用行政化的方式，多用法治化和市場化的手段，推動去產能煤炭企業兼并重組，不搞“拉郎配”。要把減量置換、減量重組作為發展先進產能、優化產業結構的難得機遇，有序推進產權股權交易，推進整合煤礦盡快形成生產力，使已投入的巨額資金早產生效益，使職工分流有穩定的途徑。要積極研究制定法治化的措施特別是相應的支持性法律規定，規范去產能工作，使去產能的具體實施具有法律依據和法律效力，堅決防止出現不合法甚至是違法違規的做法推進去產能工作，從而制造新的矛盾和不安定因素。

第三要堅持分類處置、精準施策。

一方面，應充分考慮不同煤炭企業的區位、煤種、規模、效益、資源儲量、地質條件、市場需求等因素，區分不同企業不同情況制定政策，按照“一企一策、新老接替、淘汰落后”的原則，引導國有大型煤炭企業加快衰老礦井淘汰關閉進度，同時對去產能礦井接替項目審批開通綠色通道，保障礦井接替、產能置換、減量重組項目有序建設;另一方面，制定資源整合礦井產能退出、資產處置辦法，建立完善整合煤礦退出機制，采取市場化方法化解股東權益糾紛。

第四要完善供給側改革的機制體制。

一是政府出臺推動與市場交易相結合的產能置換、減量重組政策，允許相關煤炭企業就淘汰落后產能進行市場化交易，允許幾個煤礦在減少總產能的基礎上進行資源整合、產業重組，調動煤炭企業自愿整合、自愿關閉的積極性。同時，建立第三方評估機制，公正客觀地對煤炭企業進行綜合評估，幫助企業精準定位，科學決策，讓企業、政府、社會達成共識。二是優化礦井資源布局，保障資源整合礦井建設投資的有效回收，批準增擴礦井周邊已不具備辦大礦開采條件的邊角零星資源，提高該類礦井的生存能力。三是充分考慮去產能過程中的債務問題。在當前經營形勢下，關閉煤礦的債務處理需要一個漫長的過程，應允許煤炭企業有一個償還債務的緩沖期，只要煤價運行在一個合理水平，煤炭企業就能持續經營，關閉煤礦的債務就可通過其主體企業逐步解決。

第五要完善實質性減輕煤企稅費負擔的相關政策。

一是繼續清費立稅，減少或合并對煤炭企業的稅費征收項目，降低稅費征收額度和征收比率，為煤炭企業扭虧脫困創造條件。二是調整煤炭礦業權價款征收辦法。根據礦井每年資源動用量，按照煤炭市場的實際平均價格合理確定礦業權價款浮動征收標準，分年度征收。這樣既可減輕企業負擔，又解決了煤礦因繳不起資源價款而產生的資金占用費和滯納金問題。三是對于去產能關閉礦井已經繳納的資源價款，出臺關閉退出礦井資源價款退回或進行資源等量置換等措施，鼓勵引導落后產能退出，加大對大礦、好礦、強礦的資源配置力度。同時，對關閉退出礦井建設用地收回并退回土地出讓金，或與新建礦井、轉產轉型項目建設用地土地指標和出讓金進行置換。

第六要完善妥善安置關閉礦井富余人員的具體辦法。

要制定國有煤炭企業富余人員向民營煤礦轉移的支持政策，努力搭建服務外部市場的平臺，采取勞務輸出、技術服務、托管運營等模式，變“散兵游勇”為“兵團作戰”。這樣不僅可以解決當前民企礦工素質低的問題，也可解決富余技術力量和人員安置問題。對于民營企業，政府也應參照國企做法，制定出臺相關政策，指導民營企業妥善解決關閉煤礦的職工安置問題，避免民營企業職工因政策標準差距過大引發矛盾。

第七要處理好“力度”與“進度”的關系，堅定不移控產量。

去產能關鍵在于控產量，控產量過程中既要防止“踩剎車”過猛出現“煤超瘋”，又要防止過度釋放產能再次出現煤炭“寒冬”。繼續保持打擊煤礦超能力生產等重大違法違規行為的高壓態勢，嚴管超層越界、無證生產等違法違規生產建設行為，鼓勵社會公眾、媒體等對煤礦超能力生產行為進行全方位、廣角度監督，政府有關部門要加大對超能力生產等違規違法行為的查處力度，確保煤礦依法依規按照核定能力組織生產。同時，要掌控好進口煤市場，對進口的煤炭尤其是劣質煤炭進行嚴格管控，不能一方面克服重重困難關閉淘汰落后產能，另一方面又大量進口國外煤炭特別是劣質煤炭。比如，2016年全國進口煤炭25551萬噸，同比增長25.2%，其中進口印尼等地非優質煤炭1.038億噸，占進口總量的40.6%。

第八要加強對化解過剩產能的考核工作。

要成立煤炭行業化解過剩產能和實現脫困發展的領導機構，針對去產能過程中出現的問題及時分析研究，制定出臺具體指導意見和政策措施。建立激勵約束機制，加強對省級政府化解過剩產能工作的考核獎懲，確保全國去產能工作協調推進、全面落實。

(作者系全國人大代表，山西煤監局黨組書記、局長)